Návrh změn v zákoně o bezpečnosti ČR

Jiří Payne: „Předkládám k diskusi návrh změn v ústavním zákoně o bezpečnosti ČR, protože vyhlášený nouzový stav ukázal, že v době trvání nouzového stavu není zajištěna rovnováha ústavní moci. Pravděpodobně by na navrženou změnu ústavního zákona měla navazovat pozdější novelizace i dalších zákonů, které se vztahují k podobným situacím na úrovní krajů a obcí.“

Návrh zákona
kterým se mění
ÚSTAVNÍ ZÁKON
ze dne 22. dubna 1998
o bezpečnosti České republiky

Parlament se usnesl na tomto ústavním zákoně České republiky:

ZÁKLADNÍ USTANOVENÍ

Čl. 1

Zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot je základní povinností státu.

 Čl. 2

(1) Je-li bezprostředně ohrožena svrchovanost, územní celistvost, demokratické základy České republiky nebo ve značném rozsahu vnitřní pořádek a bezpečnost, životy a zdraví, majetkové hodnoty nebo životní prostředí anebo je-li třeba plnit mezinárodní závazky o společné obraně, může se vyhlásit podle intenzity, územního rozsahu a charakteru situace nouzový stav, stav ohrožení státu nebo válečný stav.

(2) Nouzový stav a stav ohrožení státu se vyhlašuje pro omezené nebo pro celé území státu, válečný stav se vyhlašuje pro celé území státu.

Čl. 3

(1) Bezpečnost České republiky zajišťují ozbrojené síly, ozbrojené bezpečnostní sbory, záchranné sbory a havarijní služby.

(2) Státní orgány, orgány územních samosprávných celků a právnické a fyzické osoby jsou povinny se podílet na zajišťování bezpečnosti České republiky. Rozsah povinností a další podrobnosti stanoví zákon.

Čl. 4

(1) Ozbrojené síly jsou doplňovány na základě branné povinnosti.

(2) Rozsah branné povinnosti, úkoly ozbrojených sil, ozbrojených bezpečnostních sborů, záchranných sborů a havarijních služeb, jejich organizaci, přípravu a doplňování a právní poměry jejich příslušníků stanoví zákon, a to tak, aby byla zajištěna civilní kontrola ozbrojených sil.

NOUZOVÝ STAV

 Čl. 5

(1) Vláda může vyhlásit nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost.

(2) Nouzový stav nemůže být vyhlášen z důvodu stávky vedené na ochranu práv a oprávněných hospodářských a sociálních zájmů.

(3) Je-li nebezpečí z prodlení, může vyhlásit nouzový stav předseda vlády. Jeho rozhodnutí vláda do 24 hodin od vyhlášení schválí nebo zruší.

(4) Vláda o vyhlášení nouzového stavu neprodleně informuje Poslaneckou sněmovnu, která může vyhlášení zrušit.

Čl. 6

(1) Nouzový stav se může vyhlásit jen s taxativním [1] uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území. O každém opatření učiněném na základě vyhlášeného nouzového stavu a o každém dalším později vzniklém důvodu vláda neprodleně informuje Sněmovnu. [2] Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti stanoví zákon.

(2) Nouzový stav se může vyhlásit nejdéle na dobu 30 dnů. Uvedená doba se může prodloužit nejdéle o 30 dnů jen po předchozím souhlasu Poslanecké sněmovny. Toto ustanovení včetně čl. 10 tohoto zákona platí také pro každý zvláštní zákon pro řešení obdobných situací, jaké jsou uvedeny v čl. 5 odst. 1 ^[3], který zasahuje do základních práv a svobod. [4]

(3) Nouzový stav končí uplynutím doby, na kterou byl vyhlášen, pokud vláda nebo Poslanecká sněmovna nerozhodnou o jeho zrušení před uplynutím této doby.

STAV OHROŽENÍ STÁTU

Čl. 7

(1) Parlament může na návrh vlády vyhlásit stav ohrožení státu, je-li bezprostředně ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy.

(2) K přijetí usnesení o vyhlášení stavu ohrožení státu je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců a souhlasu nadpoloviční většiny všech senátorů.

VÁLEČNÝ STAV

Čl. 8

(1) Válečný stav se vyhlašuje podle čl. 43^[5] Ústavy ČR způsobem uvedeným v čl. 39^[6] Ústavy ČR. Nemůže-li se Parlament ČR usnášet, vyhlásí válečný stav vláda, nemůže-li se vláda usnášet, vyhlásí válečný stav předseda vlády. Vyhlášený válečný stav může zrušit vláda, Poslanecká sněmovna nebo Senát. [7]

(2) Po dobu válečného stavu se nepoužije ustanovení písm. c) čl. 62 ^[8] a písm. c) čl. 63 ^[9] Ústavy České republiky. [10]

ZKRÁCENÉ JEDNÁNÍ O NÁVRZÍCH ZÁKONŮ

Čl. 8 9

(1) Po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu může vláda požadovat, aby Parlament projednal vládní návrh zákona ve zkráceném jednání.

(2) O takovém návrhu se Poslanecká sněmovna usnese do 72 hodin od jeho podání a Senát do 24 hodin od jeho postoupení Poslaneckou sněmovnou. Jestliže se Senát v této lhůtě nevyjádří, platí, že je návrh zákona přijat.

(3) Po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu prezident republiky nemá právo vracet zákon přijatý ve zkráceném jednání.

(4) Ve zkráceném jednání nemůže vláda předložit návrh ústavního zákona.

POSÍLENÁ ÚSTAVNÍ ROVNOVÁHA

 Čl. 10

(1) Po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu se za trestné činy podle hlavy II, V, VI, VII, VIII, IX, X, XIII spáchané úřední osobou ukládají tresty, jejichž horní hranice se zvyšuje na trojnásobek; horní hranice trestní sazby odnětí svobody však nesmí po tomto zvýšení převyšovat dvacet let a při ukládání výjimečného trestu odnětí svobody nad dvacet až do třiceti let nesmí převyšovat třicet let. [11]

(2) Po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu se zaznamenává veškerá komunikace členů vlády. Tyto záznamy mohu být použity výhradně v případě trestního stíhání člena vlády. Člen vlády si může ukládat etický protokol o důležitých rozhodnutích. [12]

(3) Po skončení nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu si může vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny vyžádat záznamy z jednání vlády pro posouzení politických priorit vlády. [13]

(4) Po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu mají poslanci povinnost odpovídat věcně na dopisy občanů do 14 dnů. Občan může po skončení příslušného stavu požádat imunitní výbor Senátu, aby posoudil, zda je odpověď poslance postačující. Za nedostatečnou odpověď může uložit poslanci trest ve výši trojnásobku nejvyšší sankce uvedené v jednacím řádu Sněmovny. [14]

BEZPEČNOSTNÍ RADA STÁTU

Čl. 9 11

(1) Bezpečnostní radu státu tvoří předseda vlády a další členové vlády podle rozhodnutí vlády.

(2) Bezpečnostní rada státu v rozsahu pověření, které stanovila vláda, připravuje vládě návrhy opatření k zajišťování bezpečnosti České republiky.

(3) Prezident republiky má právo účastnit se schůzí Bezpečnostní rady státu, vyžadovat od ní a jejích členů zprávy a projednávat s ní nebo s jejími členy otázky, které patří do jejich působnosti.

(4) Bezpečnostní rada státu uspořádá každé dva roky veřejnou diskusi o národní bezpečnostní strategii. [15] Národní bezpečnostní strategii následně zveřejní. Na základě národní bezpečnostní strategie vláda aktualizuje bezpečnostní dokumenty státu [16].

PRODLOUŽENÍ VOLEBNÍHO OBDOBÍ

ÚSTANÍ POŘÁDEK V DOBĚ MIMOŘÁDNÉHO STAVU

Čl. 10 12

Jestliže po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu podmínky na území České republiky neumožní konat volby ve lhůtách, které jsou stanoveny pro pravidelná volební období, lze zákonem lhůty prodloužit, nejdéle však o šest měsíců.

(1) Dojde-li v důsledku mimořádných okolností v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu k ústavní krizi, použijí se ustanovení Ústavy přiměřeně tak, aby byl obnoven ústavní pořádek, jakmile je to možné. [17]

(2) Není-li možné volby uspořádat v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, vyhlásí prezident volby tak, aby se konaly nejpozději šest měsíců po jejich skončení. [18]

(3) Nemohou-li ústavní orgány v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu vykonávat svou činnost v místě svého sídla, mohou vykonávat svou činnost na jiném místě stanoveném příslušným vedoucím představitelem poté, co jsou o tom řádně informováni všichni, kdo mají právo podílet se na jejich činnosti. [19]

(4) Není-li vláda v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu schopna usnášet se, rozhoduje předseda vlády. Jeho rozhodnutí podléhají projednání a schválení vládou, jakmile je to možné. Není-li rozhodnutí předsedy vlády schváleno, pozbývá platnosti. [20]

(5) Vláda může v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, kdy nemohou svou funkci vykonávat příslušné orgány a úřady v nezbytném rozsahu pro nezbytné území prodloužit lhůty stanovené zákonem. [21]

SPOLEČNÁ USTANOVENÍ

Čl. 11 13

V době, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna, přísluší Senátu

a) rozhodnout o prodloužení nebo o zrušení nouzového stavu, o vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu a o účasti České republiky v obranných systémech mezinárodní organizace, jíž je Česká republika členem,

b) vyslovit souhlas s vysláním ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky a s pobytem ozbrojených sil jiných států na území České republiky, nejsou-li taková rozhodnutí vyhrazena vládě.

SPOLEČNÁ USTANOVENÍ

Čl. 12 14

Rozhodnutí o nouzovém stavu, o stavu ohrožení státu nebo válečném stavu se zveřejňují v hromadných sdělovacích prostředcích a vyhlašují se stejně jako zákon. Účinnosti nabývají okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví.

ZÁVĚREČNÉ USTANOVENÍ

Čl. 13 15

Tento ústavní zákon nabývá účinnosti dnem vyhlášení.

Zeman v. r.    Havel v. r.   Tošovský v. r.

[1] Vláda musí sestavit úplný seznam úkolů, kvůli kterým nouzový stav potřebuje a o kterých v daném okamžiku ví. Důvody pro nouzový stav musí být transparentní.

[2] Pokud se v průběhu nouzového stavu vyskytne nějaký dříve nepředvídaný důvod, musí být neprodleně oznámen Sněmovně, má-li provádět ústavní kontrolu činnosti vlády.

[3] Např. zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů

[4] Omezení základních práv a svobod je natolik závažné, že musí být každých 30 dnů schváleno Sněmovnou. Pokud je schválen zvláštní zákon pro konkrétní situaci, který zasahuje do základních práv a svobod, i pro něj platí stejný princip. Jak na nouzový stav, tak na případný zvláštní zákon se vztahuje ustanovení čl. 10 tohoto zákona o posílené ústavní rovnováze.

[5] Čl. 43 (1) Parlament rozhoduje o vyhlášení válečného stavu, je-li Česká republika napadena, nebo je-li třeba plnit mezinárodní smluvní závazky o společné obraně proti napadení.

[6] Čl. 39 (3) K přijetí usnesení o vyhlášení válečného stavu … je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců a nadpoloviční většiny všech senátorů.

[7] Vyhlášení válečného stavu upravuje Ústava, doplňuje se však možnost vyhlášení válečného stavu v situaci, kdy Sněmovna není schopna rozhodnout a také v případě, že vláda není schopna rozhodnout. Pro ukončení válečného stavu se ve Sněmovně předpokládá stejné kvorum, jako pro jeho vyhlášení. Doplňuje se možnost ukončení válečného stavu rozhodnutím vlády (alternativa: vláda může zrušit pouze válečný stav vyhlášený za situace, kdy se nemůže sejít Sněmovna).

[8] Čl. 62 c): rozpouští Poslaneckou sněmovnu

[9] Čl. 63 c): je vrchním velitelem ozbrojených sil

[10] Po dobu válečného stavu prezident nemůže rozpustit Sněmovnu. Zároveň v době válečného stavu je naprosto zásadní, aby odpovědnost nesl jeden politický představitel. Rozhodování může vyžadovat reakci během několika vteřina a není čas na dialog obou částí výkonné moci.

[11] Po dobu jen nouzového stavu, stavu ohrožení a válečného stavu (dále jen „mimořádný stav“) platí pro občany zvýšená trestní odpovědnost. Posílení pravomocí vlády s ohledem na jejich odpovědnost musí být doprovázeno zvýšenou trestní odpovědností, než jakou vyžaduje stát od občanů.

[12] V době mimořádného stavu je zvýšené riziko neefektivního nakládání se státními aktivy a zvýšené riziko zneužití mimořádných pravomocí. Je v zájmu každého ministra, aby existovala dokumentace jeho komunikace pro případ, že bude následně projednáváno jeho rozhodování u soudu.

Zavádí se možnost sepsat v situaci obzvlášť závažného rozhodování takzvaný etický protokol. Ministr může uvést, jaké podklady a informace měl ve chvíli rozhodování k dispozici, jaké byly alternativy a proč z nich vybral jednu konkrétní. Etický protokol stačí podepsat například elektronickým podpisem, nebo může být uložen u notáře, případně by mohl být uložen ve spisovně klasifikovaných dokumentů příslušného úřadu. V případě, že následně dojde ke zpochybnění správnosti rozhodnutí, může ministr ve vlastním zájmu etický protokol zveřejnit.

[13] Pokud vzniknou pochybnosti o politickém rozhodování vlády v době mimořádného stavu, může si vyšetřovací komise vyžádat veškeré záznamy z jednání vlády (stenoprotokoly i audionahrávky) za účelem posouzení správnosti rozhodování vlády, posouzení správnosti stanovení politických priorit, a hlavně pro vyhodnocení mimořádného stavu a vypracování návrhu, v čem by měla být přizpůsobena a zlepšena kontrolní činnost Parlamentu v podobných situacích, popřípadě návrhu na vypracování souvisejících legislativních změn.

[14] Po dobu mimořádného stavu mohou být omezena práva a svobody občanů, pokud ale dojde k neoprávněnému zásahu, musí existovat nápravný prostředek. Návrh na soudní přezkoumání nejsou účinným prostředkem, občan potřebuje okamžitou pomoc. Aniž by tím byla soudní moc vyřazena, okamžitou pomoc může poskytnout Poslanecká sněmovna, která má pravomoc mimořádný stav zrušit a tím zastavit případné zneužívání. Aby však byl tento prostředek efektivní, musí být stanovena lhůta, ve které je poslanec povinen na dopisy občanů reagovat. Zkušenosti ukazují, že poslanci a senátoři obvykle na dopisy občanů často vůbec neodpovídají. Dodržování této povinnosti v době posílené ústavní rovnováhy zaručuje možnost odvolání k imunitnímu výboru Senátu a samozřejmě trojnásobná horní hranice sankce.

[15] Návrh požaduje pravidelnou veřejnou diskusi obou složek výkonné moci, která vyústí do veřejně přístupného dokumentu nazvaného národní bezpečnostní strategie, který vytváří podmínky pro vznik celonárodního konsensu například v oblasti diverzifikace zahraničního obchodu, surovinového zásobování, exportních dopravních možností, … a samozřejmě i v oblasti rizik, která hodláme řešit pomocí ozbrojených složek.

[16] Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky

[17] Ústavní pořádek nemá žádný opravný prostředek pro nápravu, pokud dojde k ústavní krizi. Nepromyšlené novelizace Ústavy navodily dokonce vícero nových možností vzniku ústavní krize. Navržené ustanovení ukládá všem ústavním činitelům učinit všechny dostupné kroky o obnovení ústavního pořádku. Je na zvážení, zda by takové ustanovení nemělo být k dispozici i mimo situace mimořádného stavu.

[18] Nemohou-li se konat řádné volby v době ohrožení státu nebo válečného stavu, musí být v ústavním právu zakotvena povinnost uspořádat volby v období bezprostředně následujícím. Dalo by se uvažovat o možnosti vyhlásit ‚poválečné volby‘ se zkráceným volebním obdobím.

[19] Ústavní orgány mají svá stálá sídla. Pokud ale není možné jednat v místě řádného sídla, může se jednání konat na jiném vhodném místě, ale musí být stanovena zásada, že o tom jsou informováni všichni, kdo mají právo se zúčastnit. Je třeba vyloučit například možnost, že na jiné místo budou pozváni jen vybraní poslanci.

[20] V ústavním pořádku doposud nemáme ustanovení pro případ, že se k jednání nemůže sejít vláda. Přitom však situace může vyžadovat okamžité rozhodnutí. Návrh svěřuje tuto pravomoc předsedovi vlády. Právě pro takovéto situace je důležité, aby platilo ustanovení obsažené v čl. 10 návrhu.

[21] Mohou nastat situace, kdy je nezbytné prodloužit lhůty ve správním řízení a v dalších případech, protože by se jinak mohla řada občanů později dostat do těžko řešitelných situací.