Lidé se zájmem sledují, jak se naplňují očekávání od nového služebního zákona. Dne 1. ledna 2015 nabyl účinnosti zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, nazývaný také jako služební zákon. Jedná se snad o nejdéle schvalovaný zákon v ČR. Historie jeho přijímání sahá až do roku 2002. Naplňuje však naše očekávání? A jaké byly vlastně důvody pro jeho zavedení?
Jako hlavní důvod jeho zavedení se často uvádí ochrana úředníků před osobní závislostí na politicích. Názor veřejnosti na služební zákon se rozděluje do dvou hlavních proudů. Někteří ho vnímají jako „bič“ na úředníky, jiní jako nedůvodné zvýhodnění úředníků v podobě různých benefitů. Jak je však hodnocen samotnými státními úředníky po skoro roční platnosti? Setkal jsem se s vyjádřením, které zřejmě shrnuje názor většiny: „Výhody jsou pouze pro stát, ten bič tam je, ale cukr chybí, je jenom naoko.“
Ministryně školství, Kateřina Valachová uvedla do médií dne 31. 10. 2014 (www.pravniprostor.cz), tehdy ještě jako náměstkyně ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, že zákon o státní službě by měl posílit v české státní správě především tři vzájemně se prolínající principy: depolitizaci, profesionalitu a transparentnost. Depolitizací rozumí paní Valachová jasné stanovení hranice mezi politicky obsazovanými posty a posty úřednickými, tj. odbornými. Profesionalizací rozumí objektivní nastavení pravidel výběrových řízení s prvky kariérního postupu, povinné vzdělávání a hodnocení zaměstnanců. Transparentnost pak chápe jako princip jasných pravidel manažerského a personálního řízení správních úřadů, jasných pravidel odměňování a objektivní řízení ve věcech služby. K otázce konkrétních výhod a nevýhod pak uvedla: „Je pravdou, že vzhledem k finanční náročnosti státní služby byly fyzické benefity opuštěny. Hlavní výhodou bude stabilita zaměstnání, profesní i odborný růst zaměstnance a transparentní personální práce. Tento stav samozřejmě nemusí všem vyhovovat – na zaměstnance budou kladeny větší nároky (úřednická zkouška, průběžné vzdělávání), budou pravidelně hodnoceni apod. Tyto principy však pomohou udržet klíčové, motivované a výkonné zaměstnance a umožní jim další rozvoj. Jedním z podstatných benefit je možnost přiznání studijního volna v rozsahu až 6 dní ročně.“ [1]
Jak se uvedené principy po roční platnosti služebního zákona naplňují?
Depolitizace je přímo zakotvena v zákoně samotném (§ 7 odst. 4 – vyloučení vysokoškolského vzdělání na Vysokých školách politických, existujících v předchozím totalitním režimu; § 77 odst. 3 – mezi povinnosti státních zaměstnanců je zahrnuto, že politické smýšlení nesmí být na újmu řádného a nestranného výkonu služby; § 80 – představený nesmí po dobu trvání služebního poměru vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo v politickém hnutí). Veřejně známým nedostatkem zde ale stále zůstává fakt, že depolitizace nedopadá na úplně všechny státní úředníky, viz § 2 – „tento zákon se nevztahuje na…“.
Profesionalita je zřejmě nejvíce očekávaným přínosem služebního zákona. Služební zákon upravuje prohlubování vzdělání státních úředníků významným způsobem (§ 77 odst. 1, písm. e) – státní zaměstnanec je povinen prohlubovat si vzdělání podle pokynů služebního orgánu; § 79 odst. 2, písm. d) – státní zaměstnanec má zejména právo na prohlubování vzdělání; § 107 – prohlubování vzdělání; § 108 – služební volno k individuálním studijním účelům v rozsahu 6 dnů; § 109 až § 111 – zvýšení vzdělání). Prohlubování vzdělání státních zaměstnanců však bylo stanoveno i předchozími právními předpisy a směrnicemi. Tento fakt přiznává i „superúředník“, náměstek pro státní službu Josef Postránecký. Zároveň ale uvádí, že každý úřad si upravoval systém prohlubování vzdělání svých zaměstnanců jinak a že je třeba tento stav změnit a vše sjednotit. O této myšlence je samozřejmě možné polemizovat, neboť každý úřad vykonává jinou agendu a dle mého názoru je tedy logické, že se systém prohlubování vzdělání na každém úřadě přizpůsoboval jeho konkrétním potřebám. Pozornost veřejnosti však upoutává služebním zákonem poskytovaných 6 dnů volna k individuálním studijním účelům. Veřejnost to vnímá jako benefit, stejně jako paní Valachová. Je to však opravdu tak? Pozorný čtenář služebního zákona zbystří, když si přečte odst. 2 příslušného ustanovení, kde je uvedeno, že čerpání služebního volna k individuálním studijním účelům nařizuje písemně služební orgán a stanovuje individuální vzdělávací cíl tohoto služebního volna. Už jen z tohoto ustanovení je patrné, že spíše než o benefit, se jedná o plnění služebních povinností. To doplňují i interní pokyny služebního úřadu, dle kterých se stanovuje povinnost nadřízeného představeného následně přezkoušet dotčeného pracovníka z nastudovaných znalostí. Nabízí se tedy otázka, zda vůbec a případně jak často budou chtít takovéto volno čerpat samotní státní zaměstnanci, pokud se budou moci sami rozhodnout. Princip profesionality obsahuje dále hodnocení zaměstnanců a karierní postup. Slovíčko „hodnocení“ se prolíná skoro celým služebním zákonem, základním ustanovením je však § 155 a § 156. Služební hodnocení je prováděno jednou ročně v prvním čtvrtletí kalendářního roku za uplynulý rok a provádí ho bezprostředně nadřízený představený. I zde je nutné konstatovat, že hodnocení pracovníků zahrnovala i předchozí právní úprava, služební zákon je však v této věci důraznější.
Služební zákon přiznává významnou roli nadřízeným pracovníkům, takzvaným představeným. Zvyšuje jim také podstatným způsobem administrativní zátěž. Například některé pracovní příkazy, které dříve mohly být realizovány prostřednictvím e-mailu, musí být nově provedeny formou písemného Rozhodnutí se všemi stanovenými náležitostmi. Jakákoli zbytečná byrokracie, dle mého názoru vždy narušuje pružnost systému. To, co naopak vnímám jako nedostatek ve služebním zákoně, je absence úpravy manažerského vedení podřízených pracovníků. V době, kdy se některé velké soukromé společnosti chlubí schopností motivace svých pracovníků, způsobem jejich vedení a vytvářením vhodného pracovního prostředí k co nejefektivnějšímu výkonu práce, prosazují státní úřady direktivní způsob vedení. To je ten zmiňovaný bič. Státní zaměstnanci mívají často strach a přicházejí o vlastní invenci. Stávají se z nich roboti. Pokud bychom se bavili o výrobní lince, bylo by to na místě. Uvážíme-li však, že při výkonu práce úředníka je důležité při práci uvažovat a nacházet nejefektivnější způsob řešení pracovních úkolů, jeví se stávající stav jako nevyhovující. Řešením by mělo být prohlubování znalostí představených v oblasti řízení pracovních kolektivů. Jednotlivé státní úřady většinou měly a mají ve svých nabídkách kurzů pro zaměstnance i takové, které se touto problematikou zabývají. Podle mých dosavadních zkušeností (pracuji ve státním úřadu již 21 let) však většinou vedoucí pracovníci takovéto kurzy opomíjeli s tím, že nejsou tak důležité. Kvalitní vedoucí pracovník, řádně vzdělaný v oblasti vedení pracovních kolektivů, je dle mého názoru základním předpokladem k efektivnímu výkonu práce jak v soukromém sektoru, tak i ve státním úřadě. Dokonce i teze „vést, jako svoji firmu“ nezahrnuje pouze direktivní příkazy, ale také umění jednat se zaměstnanci s respektem, budit jejich důvěru, spravedlivě je hodnotit a odměňovat, přispívat k pocitu smysluplnosti práce, vytvářet týmovou atmosféru a příznivé pracovní prostřední. Proč je to tak důležité? Dosavadní poznatky v této oblasti jasně deklarují, že právě tak dochází k rychlému růstu profesionality pracovníků a efektivnímu využívání pracovní síly.[2]
Transparentnost, jako pojem, služební zákon nezná, respektive nezmiňuje. Vyjdeme-li však z výše uvedené definice paní ministryně Valachové, jedná se o princip jasných pravidel manažerského a personálního řízení správních úřadů, jasných pravidel odměňování a objektivní řízení ve věcech služby. Z definice je zřejmé, že se tento princip opět váže především na nadřízené pracovníky. První státní zaměstnanci vstoupili do služebního poměru aktem služebního slibu až ve druhé polovině roku. Zároveň se v souladu se služebním zákonem rozeběhla výběrová řízení na dosavadní pozice vedoucích pracovníků. Podle názoru paní Valachové jsou jakékoli obavy ze „zabetonování“ vedoucích pracovníků liché, neboť budou jejich pozice do dvou let postupně „přesoutěženy“ ve výběrových řízeních. Můžeme tomu však věřit? Pokud by byla takováto výběrová řízení transparentní, pak zřejmě ano. Jaká je však realita? Výběrová řízení podle služebního zákona, však dle mého názoru předpoklad transparentnosti zdaleka nenaplňují (§ 24 až § 29, § 51 až § 59, § 164). Výběrové řízení totiž vede výběrová komise, kterou jmenuje nadřízený služební orgán z řad svých podřízených pracovníků. Pokud tedy bude z pozice nadřízeného služebního orgánu záměr „zabetonovat“ příslušného dosavadního vedoucího pracovníka, služební zákon pro to vytváří prostor. K tomu přispívá i vágní ustanovení § 164, odst. 3 služebního zákona: „O průběhu a výsledku výběrového řízení se sepisuje protokol. Protokol obsahuje označení služebního orgánu, oboru služby a služebního místa, kterého se výběrové řízení týkalo, jména a příjmení členů výběrové komise, výsledek provedeného výběrového řízení v podobě pořadí žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznamu žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Protokol musí dále obsahovat datum jeho vyhotovení, podpis všech členů výběrové komise, poučení o možnosti podat proti výsledku výběrového řízení námitky s uvedením lhůty pro jejich podání a komu se podávají.“ Z tohoto ustanovení jasně nevyplývá, že by mělo být sestaveno pořadí úspěšných žadatelů podle míry jejich úspěšnosti. Běžně se tedy do tohoto protokolu uvádí úspěšní žadatelé v abecedním pořadí. Konečné rozhodnutí je pak plně v rukách nadřízeného služebního orgánu, bez jasných pravidel. Účastníci výběrového řízení se tak ani nedozvědí, jak byli úspěšní, nebo proč byli neúspěšní. Tyto informace služební zákon uvádět do předmětného protokolu neukládá a při aktuálních výběrových řízeních se tak ani nepostupuje.
Jaké jsou tedy výhody a nevýhody služebního zákona?
Pokud máme hledat výhody a nevýhody služebního zákona, musíme si ujasnit, koho se mají týkat. Veřejnosti zřejmě nezáleží na tom, podle kterého zákona státní úředníci pracují, ale zda vykonávají svoji práci profesionálně, řádně a včas. Výhodou pro veřejnost by tedy mělo být naplnění těchto kritérií, nevýhodou pak případně vysoké náklady z veřejných rozpočtů. Dotčení státní úředníci očekávají výhody v podobě určitých benefitů, které by měly vyvážit nárůst povinností a určitých omezení. Služební zákon omezuje některá práva státních zaměstnanců, jako je například zákaz výkonu funkcí v politické straně nebo hnutí pro představené (§ 80), nebo zákaz výkonu jiné výdělečné činnosti státních zaměstnanců (§ 81). Státní zaměstnanec dále může být bez svého souhlasu přeložen k výkonu služby do jiného služebního úřadu až na dobu 60 dnů v kalendářním roce (§ 47). Naproti tomu původně zákonodárci zvažované benefity, zejména v podobě karierního postupu, výsluhy a 25% příplatku, jako kompenzaci vyšších povinností zaměstnanců ve službě oproti režimu zákoníku práce, byly zrušeny. Pokud se zaměříme na zbylé deklarované benefity, jako stabilita zaměstnání, profesní i odborný růst zaměstnance a transparentní personální práce, je otázkou, zda představují vyváženou kompenzaci nevýhod. Může se tedy stát, že klíčoví a výkonní zaměstnanci odejdou za výhodnější nabídkou do soukromé sféry. Navíc získání nových odborníků do služebního poměru bude zřejmě velmi nesnadné, neboť nástupním platem pro řadové zaměstnance je částka 14.720,-Kč hrubého. Služební zákon tedy dle mého názoru představuje jistý hybrid, který sice výrazně snižuje veřejné náklady na státní úředníky, ale zároveň i postrádá schopnost zajistit jejich profesionalitu a efektivnost.
Závěr
Zda a do jaké míry nakonec naplní služební zákon naše očekávání, se v tuto chvíli nedá přesně určit. Dosavadní zkušenosti však nasvědčují tomu, že naše očekávání nenaplní vůbec, nebo jen z části. Jediným důvodem, proč byl vlastně služební zákon schválen v této nevyzrálé podobě, je tak nejspíš pouze skutečnost, že bylo třeba vyhovět Evropské unii za každou cenu, bez ohledu na negativní dopady jak na samotné státní úředníky, tak na celou českou společnost.
Ing. Tomáš Kabát,
příznivec Svobodných, pracuje ve státní správě 21 let
Související článek: Karel Zvára: Zbavíme se korupce nebo moci voličů?
