Lisabonská smlouva vstoupila 1. prosince 2009 v platnost. Završila se tak anabáze, jež se vinula většinou první dekády nového tisíciletí a stála velké množství energie jak propagátory, tak oponenty dalšího prohlubování evropské integrace.
Pro odpůrce „stále užší Unie“ byla v uplynulých letech euroústava (resp. Lisabonská smlouva jakožto momentální zosobnění centralizačních tlaků) hlavním tématem, ke kterému se vázala podstatná část jejich úsilí. Není proto překvapivé, že poté, co se reformu smluv nakonec podařilo prosadit, nastala u mnohých vedle deziluze také částečná dezorientace spojená s tápáním, pokud o otázku, jakým směrem napřít síly v rámci nového uspořádání; to vše na pozadí nejrůznějších prognóz dalšího vývoje EU.
Lisabonská smlouva přináší do struktury Evropské unie velmi významné změny a posouvá ji na cestě k centralizované federaci. Přesto by neměla být přeceňována. Je důležité si uvědomit, že není žádným bezprecedentním převratem, novým jevem ve vývoji evropské integrace. Je jen pokračováním dlouhodobých tendencí, toliko dalším projevem centralizační dynamiky, která je jedním z definičních znaků evropské integrace od jejího počátku. Není možné tvrdit, že před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost jsme byli suverénním státem a nyní suverenitu ztrácíme. Zásadním převratem z hlediska svrchovanosti byl již vstup do EU. Změny vyplývající z Lisabonu, jakkoli jsou velmi významné, už mají v tomto smyslu spíše kvantitativní než kvalitativní povahu. I z toho bychom měli vycházet při úvahách o dalším postupu.
Následující článek je příspěvkem do diskuse na téma, kam by měl proticentralistický tábor v České republice napnout své úsilí ve střednědobé budoucnosti.
Poučení z Lisabonu
Jakékoli formulaci dalšího postupu by mělo předcházet zamyšlení nad tím, jaká ponaučení lze vytěžit z příběhu euroústavy a Lisabonské smlouvy.
Předně bychom se měli ptát, zda odpůrci prohlubování integrace udělali vše, co bylo rozumně možné, aby reformu smluv odvrátili, resp. aby výsledek probíhající diskuse o ní byl pro Českou republiku co nejpřijatelnější. To je otázka pro hlubší analýzu. Osobně mám pocit, že v zásadě ano, s jedinou velkou výjimkou. Tou je neproměnění možností ODS, která sama sebe označovala za eurorealistickou, v době, kdy byla rozhodující vládní stranou a měla po krachu euroústavy šanci ovlivnit výsledek jednání o nové reformní smlouvě.
Mirek Topolánek při svém projevu v Senátu před hlasováním o smlouvě tvrdil, že jeho vláda všech příležitostí využila. Prohlásil tehdy mimo jiné: „Lisabonská smlouva je výsledkem průniku zájmů 27 zemí reprezentovaných jejich vládami. Je velice důležité si to připomínat, protože se tím vyvarujeme zjednodušujících soudů či idealistických představ o možnosti vyjednat něco jiného. Pokud jde o mě, nepřijímám Lisabonskou smlouvu s žádným velkým nadšením. Ale beru ji jako onu cenu za členství v klubu. Beru ji jako cenu, kterou se nám podařilo poctivým a tvrdým jednáním a hledáním spojenců maximálně možným způsobem snížit. Za tím si stoprocentně stojím.“ Poukazoval na odstranění kvazistátních symbolů, na tzv. oboustrannou flexibilitu či na jednostrannou (nikoho nezavazující) deklaraci ČR zdůrazňující restriktivní výklad Listiny základních práv EU. Ve skutečnosti byly tyto „úspěchy“ ve vyjednávání pouze symbolické. Šlo jen o kosmetické úpravy reformního obsahu euroústavy bez reálného významu.
Topolánek měl jistě pravdu, když hovořil o Lisabonské smlouvě jako o ceně za členství v klubu. Jeden, navíc jen středně velký a nový členský stát, pokud chtěl zůstat v „klubu“, měl sotva možnost stát sám proti vůli ostatních a zásadním způsobem obsah smlouvy změnit. Co však takový stát obhájit mohl, jak ukázal zejména příklad Velké Británie, Irska a Dánska, byly poměrně výrazné jednostranné výjimky (tzv. opt-outy), které pro tyto státy cenu Lisabonu do určité míry snižují. Mám zde na mysli zejména výjimky v oblasti vnitra a justice, které těmto státům zajišťují velmi autonomní postavení. To byla oblast, kterou předchozí vláda nedocenila. Jediné takové (alespoň nepatrné) snížení ceny pro nás přišlo až z popudu prezidenta Klause v podobě příslibu zvláštní výjimky z aplikace Listiny základních práv EU, o které jsem psal podrobně v nedávném článku.
Pokud by došlo k pokusu o další revize smluv směrem k posílení Unie, je podle mého názoru nejlepší cestou pro obhajobu autonomního postavení České republiky požadování jednostranných výjimek.
Druhým poznatkem z domácího prostředí je přetrvávající malý zájem a špatná informovanost na straně české veřejnosti o záležitosti EU, která se nicméně nijak nevymyká standardu ve většině členských států. Lisabonská smlouva ani při volbách do Evropského parlamentu v roce 2009 nebyla pro voliče rozhodujícím tématem. Unie je stále vnímána jako vzdálená, nepřehledná entita, volby do Evropského parlamentu jako druhořadé vnitrostátní volby o domácích tématech. Úspěšné prosazování proticentralistické politické linie bude závislé na schopnosti příslušných politických stran tuto situaci změnit.
Další poučení je z mezinárodní arény: Nemělo by být zapomenuto na to, jak silné může být odhodlání rozhodujícího proudu evropských politických elit k prosazení reforem k prohloubení integrace. Nezastavilo se před přesvědčivými výsledky referend o euroústavě ve dvou zakládajících státech, ani před irským „ne“ k Lisabonské smlouvě. Krach euroústavy byl překlenut jejím přetavením a zašifrováním do nové formy. Referenda se již neměla konat. Neuskutečnilo by se jistě ani v Irsku nebýt toho, že lidové hlasování vyžaduje tamní ústava. Když Irové rozhodli „špatně“, dostali reparát. Nemějme tedy o mezinárodní politice v rámci Evropské unie zbytečné iluze. Demokracie a legitimita ustoupí tehdy, kdy se nebudou hodit záměrům rozhodujícího proudu.
Kam půjde dál vývoj Unie?
Prognózy dalšího vývoje Unie v blízké budoucnosti se různí. Mirek Topolánek, ve svém projevu v Senátu před hlasováním o Lisabonské smlouvě prohlásil: „Idea unie coby stále úžeji integrovaného celku v duchu hesla „one size fits all“ je fakticky mrtvá. Realita dnes směřuje ke koncepci více flexibilní či variabilní integrace, která daleko lépe odpovídá situaci, kdy v rozšířené a heterogenní Evropě vznikají různorodá zájmová uskupení a aliance členských států.“ Svou odvážnou tezi korunoval konstatováním, že smlouva, za kterou se přimlouval, „je už nyní mrtvá“.
Jiní (klasicky novináři, kteří vytrvale podávali euroústavu jako reformu institucí nutnou pro fungování „sedmadvacítky“ po rozšíření) věří v jakýsi „klid na práci“. Představují si, že po dlouhé a únavné anabázi euroústavy, resp. Lisabonu, v rámci které bylo mnoho energie vázáno na prosazení reformy ústavního rámce, nastane konečně prostor pro tiché, každodenní fungování institucí EU, jež budou spravovat svěřené agendy.
Jan Macháček v Respektu prezentuje zcela jinou vizi. Úvodem odmítá představu, že „konečně nastane vytoužený klid na práci, období stability institucí, přestávky v dalším sjednocování a že se místo sporů o uspořádání, pravomoci a hlasovací váhy bude diskutovat pouze o konkrétních problémech a výzvách současného světa…“, jako naivní. Domnívá se, že federalizační tlaky neustanou. „Diskuse o tom, jak má Unie do budoucna vypadat“ podle Macháčka „vypukne ještě dříve, než se vzpamatujeme“. Osobně by prý „vsadil boty na to, že do roka propukne v EU naplno diskuse o budoucím institucionálním uspořádání a nejpozději do pěti šesti let tu bude smlouva, která bude znamenat další krok k federaci.“ (Jan Macháček, „Cesta k evropské federaci“, Respekt, 4.-10. ledna 2010).
Mám-li prezentovat vlastní názor, domnívám se, že nejrealističtější z výše uvedených je odhad pana Macháčka. Centralizační tendence v blízké budoucnosti jistě neustanou, nepůjdou ale cestou tlaků na další zásadní revizi zakládacích smluv, která se očividně stává čím dál obtížnější. Předpokládám spíše, že se budou ubírat cestou maximálního využívání pravomocí, které jim dává platný smluvní rámec; a nikdo by neměl pochybovat o tom, že tyto možnosti jsou, zvláště po Lisabonu, nesmírné. Navíc zakládací smlouvy po Lisabonu více než kdy dříve umožňují formou paserel a velké škály flexibilních ustanovení posilovat Unii i bez změny smluv. Tzv. Stockholmský program přijatý v prosinci 2009 Evropskou radou, který plánuje priority pro oblast vnitra a justice, je jednou z předzvěstí toho, že Unie bude své posílené pravomoci plně využívat.
Je zajímavou otázkou, zda – pokud se vyplní tento nejpravděpodobnější scénář – začne proti centralizaci v rámci jednotlivých členských států sílit odpor. Ptejme se, zda expanze centralismu, kterou lze očekávat po Lisabonu, může vést v delším časovém horizontu ke zbrzdění integračního tempa nebo (následně) k decentralizaci či dokonce dezintegraci EU. Svou odpověď na tuto otázku nemám. Nemálo euroskeptiků dnes každopádně upírá naděje tímto směrem. Dlužno podotknout, že někteří takový vývoj předpovídali už v době Maastrichtské smlouvy a jejich predikce se zatím nezačaly naplňovat (např. R. Vaubel).
Kam by měli napřít své síly euroskeptici v ČR?
Odpůrci evropské centralizace si dnes napříč Unií kladou otázku, kam dále napřít svoje síly. Ve zjitřené době kolem ratifikace Lisabonské smlouvy mnozí z těch, kteří zatím EU jako takovou akceptovali a věřili v možnost její změny zevnitř, přestali doufat a začali se orientovat na vystoupení. Je tenhle cíl tím, který by dnes euroskeptici v České republice měli prosazovat?
Domnívám se, že pro něj není doba zdaleka zralá. Zaprvé, nezdá se, že by měl naději získat širší podporu veřejnosti. Základní ambicí zahraniční politiky Československa a následně ČR byl vstup do EU. Po patnácti letech úsilí se tento cíl realizoval za podpory velké části veřejnosti, která byla nejkvalifikovaněji vyjádřena v referendu. Česká společnost, která má zatím o Unii poměrně chabé a útržkovité povědomí, v němž, zdá se, převažují pozitivní vjemy, by radikálně formulovaný cíl nepřijala s pochopením. Zadruhé, zatím nevidím žádnou věrohodnou koncepci alternativního ukotvení České republiky v zahraničních, zejména hospodářských vztazích. I když by jistě měly být důkladně analyzovány perspektivy případného členství v Evropském sdružení volného obchodu nebo v samotném Evropském hospodářském prostoru.
Politické strany proticentralistického zaměření musí vycházet z reálných možností doby. Nemají dnes sílu celý systém odstranit nebo radikálně změnit, proto by se měly orientovat na jeho udržování v co nejméně nepřijatelných mezích. Měly by se snažit oslovit širší názorové spektrum voličů tím, že ve vztahu k EU setrvají u obecnějších, více konsensuálních cílů. Tím je prosazování vize Unie jako co nejvolnějšího, flexibilního svazku nezávislých států zaměřeného na hospodářskou spolupráci a dále odpor k dalšímu pokračování centralizace. Tento cíl má podle mého názoru v české společnosti (a dokonce napříč Evropou) výraznou podporu. Jeho aktivním prosazováním lze podle mého názoru získat mnohem více než radikálním odporem k systému jako celku. Lépe se uchylovat ke kompromisům a snažit se držet systém v mezích, než se ocitnout v roli psů štěkajících ve známém rčení na karavanu, třebas krásně čistým hlasem.
Perspektivu pro blízkou budoucnost vidím v zaměření úsilí na několik aspektů:
1. Prvním je přesun pozornosti od vysoké, abstraktní roviny ústavněprávní, charakteristické pro dnešní diskuse odpůrců centralizace, k jednotlivým, hmatatelným projektům. Je potřeba zaměřit se na aktivní ovlivňování jednotlivých iniciativ; formou hledání aliancí mezi členskými státy a mezi europoslanci, snahou o získání podpory veřejnosti. Je třeba naučit se využívat všech možností v rámci systému pro blokování či neutralizaci škodlivých centralizačních projektů, a to od chvíle, kdy jsou v samém zárodku. Mám zde na mysli projekty typu společného daňového základu pro daň z příjmů právnických osob, harmonizaci hypoték, návrhu nové antidiskriminační směrnice či snah o unifikaci občanského práva. Proč na druhou stranu nepodpořit liberalizační projekty typu směrnice o službách či směrnice o uznávání odborných kvalifikací?
2. Klíčovým je rozvíjení spolupráce politických stran s obdobnou vizí evropské integrace napříč EU, bez níž by bylo prosazování proticentralizační agendy nemožné. Pozitivním signálem je v tomto nedávný vznik frakce Evropských konzervativců a reformistů jakožto relativně silné, antifederalistické formace v rámci Evropského parlamentu.
3. Další důležitou oblastí činnosti by mělo být vzdělávání a informování veřejnosti o fungování Unie. Právě zaměření na konkrétní, snadno uchopitelné projekty je k tomu dobrou příležitostí. Informujme o iniciativách, které považujeme za škodlivé, a získávejme podporu pro náš postoj.
4. Bylo by také vhodné přijmout jako cíl významné posílení postavení Parlamentu při formování pozice České republiky v rámci legislativního procesu v EU, tj. při vyjednávání jednotlivých směrnic, nařízení a dalších aktů Unie. V současné době (i po „lisabonské“ novele jednacích řádů) je toto postavení slabé a o pozici ČR rozhoduje vláda, resp. jednotlivá ministerstva. To je špatný stav, který by se měl změnit.
Závěr
S Lisabonskou smlouvou nekončí snahy o rozumné uspořádání Evropské unie jako flexibilního, volného svazku intenzivně spolupracujících, ale nezávislých států, jakkoli se může nový smluvní rámec zdát být v přímém protikladu k tomuto ideálu. Hledejme odpovědně možnosti pro prosazování této vize i za nových, ztížených podmínek. Naučme se plně využívat možností, které skýtá současný systém.
Tomáš Břicháček je předsedou Zahraniční komise Svobodných. Vyšlo v Revue Politika.
